作者｜薛軍
北京大學(xué)法學(xué)院教授
北京大學(xué)電子商務(wù)法研究中心主任
伴隨著信息技術(shù)的發(fā)展，通過網(wǎng)絡(luò)形成租賃關(guān)系的共享單車,，日益成為城市公共交通出行體系的重要補(bǔ)充者和助力者,。共享單車因其能夠切實(shí)解決公共交通領(lǐng)域“最后一公里”難題,，加之使用便利，同一輛車能夠?yàn)椴煌瑫r(shí)間段的人共享,，資源利用效率大大提高,，因此得到了廣大人民群眾的喜愛。街道上,，騎著各種“小黃”“小藍(lán)”的人群,，蔚為一道獨(dú)特的中國(guó)城市風(fēng)景線。
但是，面對(duì)共享單車的蓬勃發(fā)展,，最近幾年一些城市卻屢屢出現(xiàn)各種迷之操作,，其合法合規(guī)性頗值商榷。這些行為影響了共享單車正常運(yùn)營(yíng)所需要的市場(chǎng)環(huán)境,，值得引起各方關(guān)注,。
為何巧設(shè)名目收費(fèi)沒有法律依據(jù)
相關(guān)措施中，首先值得深入研究和檢討的,，就是巧立各種似是而非的名目,，對(duì)共享單車企業(yè)進(jìn)行不合理收費(fèi)。
最近一段時(shí)間,，由于一些地方政府的財(cái)政緊張,，亂收費(fèi)問題變得更為普遍和突出。對(duì)共享單車企業(yè)進(jìn)行收費(fèi),，無(wú)外乎基于以下幾個(gè)理由,。
第一個(gè)理由認(rèn)為，特定的共享單車企業(yè)在自己的城市投放運(yùn)營(yíng),，需要經(jīng)過自己的特許才可以,。作為獲取這種特許的對(duì)價(jià),，可以對(duì)共享單車運(yùn)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行收費(fèi),。這時(shí)收取的費(fèi)用，本質(zhì)上就是特許經(jīng)營(yíng)費(fèi),。
但是,，這種收費(fèi)理由明顯沒有法律依據(jù)。我國(guó)沒有法律規(guī)定,，對(duì)共享單車企業(yè)的運(yùn)營(yíng)采取特許經(jīng)營(yíng)制,。因此，以特許經(jīng)營(yíng)的名義來(lái)收費(fèi),，不具有合法性的基礎(chǔ),。
第二個(gè)理由認(rèn)為，運(yùn)營(yíng)共享單車的企業(yè),，占用了公共道路資源來(lái)進(jìn)行運(yùn)營(yíng),，獲得的利潤(rùn)歸自己公司所有，這樣其實(shí)是不公平的,，因此可以對(duì)共享單車的運(yùn)營(yíng)企業(yè)收取占道經(jīng)營(yíng)費(fèi),。
但其實(shí)，共享單車企業(yè)的運(yùn)營(yíng)行為,，并不符合嚴(yán)格意義上的占道經(jīng)營(yíng)特征,。雖然說(shuō)共享單車肯定要占據(jù)一定的物理空間，但這種占據(jù)并非固定不變，隨著共享單車的使用者對(duì)車輛的使用,，其位置不斷發(fā)生動(dòng)態(tài)變化,，因此不符合占道經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn)。當(dāng)然對(duì)這一問題的理解,，在本質(zhì)上取決于如何認(rèn)識(shí)共享單車企業(yè)的運(yùn)營(yíng)所具有的社會(huì)價(jià)值,。
共享單車企業(yè)當(dāng)然從其運(yùn)營(yíng)行為中獲益，這一點(diǎn)不容否認(rèn),；但同樣不能忽視的是,，共享單車企業(yè)通過其運(yùn)營(yíng)，解決了城市公共交通體系中的傳統(tǒng)難題,，在不需要政府額外投入的情況下,，幫助民眾提高出行效率，解決民生問題,。
從法學(xué)基本原理來(lái)看,，具有這種正向外部效益的對(duì)公共道路資源的利用，毫無(wú)疑問應(yīng)該界定為“合理使用”,。從這個(gè)角度來(lái)看,，對(duì)共享單車企業(yè)收取占道經(jīng)營(yíng)費(fèi)也不具有合理性。
除了上述理由之外,，還有的城市以共享單車投放運(yùn)營(yíng)之后,，會(huì)給城市管理者增加管理負(fù)擔(dān)為由，收取管理費(fèi),。這種說(shuō)法,，也無(wú)法成立。
對(duì)城市的公共交通秩序進(jìn)行有效管理,，本來(lái)就是管理者的職責(zé),。對(duì)于共享單車的規(guī)范運(yùn)營(yíng)，城市管理者當(dāng)然可以提出相應(yīng)的要求,，對(duì)于違規(guī)者可采取相應(yīng)管理措施,。
但這些事實(shí)的存在，不足以去正當(dāng)化要對(duì)共享單車運(yùn)營(yíng)企業(yè)在進(jìn)入城市運(yùn)營(yíng)之初就收取一大筆管理費(fèi),。因?yàn)檫@樣的話,，就相當(dāng)于把共享單車的運(yùn)營(yíng)事先定性為一種會(huì)引起普遍性的負(fù)面效果的負(fù)擔(dān)，而這根本不是共享單車企業(yè)的特征,。
筆者注意到,，在收費(fèi)這一塊，有些城市的管理者意識(shí)到,，以上述名義收費(fèi)存在合法性基礎(chǔ)欠缺的問題,，因此就采取更加隱蔽的手法來(lái)進(jìn)行收費(fèi),。例如在通過招投標(biāo)的方法，引入共享單車運(yùn)營(yíng)企業(yè)的時(shí)候,，收取所謂“公共資源交易服務(wù)費(fèi)”,。這是最近南方某一線城市對(duì)共享單車企業(yè)收取的費(fèi)用。從這種收費(fèi)的名稱上來(lái)看,，其性質(zhì)模糊不清,。
首先，共享單車企業(yè)進(jìn)入特定的城市從事運(yùn)營(yíng)活動(dòng),，并不構(gòu)成任何意義上的公共資源交易行為,。這一點(diǎn)上文已經(jīng)分析。
其次,，為這種本身就不成立的所謂交易,，組織一次招投標(biāo)，然后借機(jī)收取一筆不菲的服務(wù)費(fèi),，也不符合公共行政的公益性的基本原則,。從本質(zhì)上來(lái)看，雖然換了個(gè)收費(fèi)的名義,，并且刻意模糊其收費(fèi)的屬性,，但仍然構(gòu)成缺乏授權(quán)的對(duì)企業(yè)的亂收費(fèi)。
考慮到共享單車企業(yè)投入大,，競(jìng)爭(zhēng)激烈,，整體利潤(rùn)率并不高，政府管理部門如果變著法子對(duì)其亂收費(fèi),，會(huì)嚴(yán)重影響其正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的開展,。因此，清理和叫停針對(duì)共享單車企業(yè)的各種不合理收費(fèi),，是保障其正常經(jīng)營(yíng)權(quán)利的基礎(chǔ)。當(dāng)然,，共享單車經(jīng)營(yíng)企業(yè)必須要依法合規(guī)經(jīng)營(yíng),，配合城市管理，照章納稅,，履行企業(yè)社會(huì)責(zé)任,。這本來(lái)就是應(yīng)有之義，無(wú)須進(jìn)一步強(qiáng)調(diào),。
共享單車的投放配額違背市場(chǎng)公平
目前影響共享單車企業(yè)正常運(yùn)營(yíng)的措施,，除了上文分析的巧立名目，進(jìn)行不合理收費(fèi)之外,，還有另外一大類,，就是變相設(shè)置準(zhǔn)入門檻，影響共享單車企業(yè)享有公平競(jìng)爭(zhēng)的制度環(huán)境。
企業(yè)通過激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)贏得消費(fèi)者認(rèn)可,，在競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰,，這是市場(chǎng)規(guī)律發(fā)揮作用的基本機(jī)制。但如果制度環(huán)境本身影響公平競(jìng)爭(zhēng),，參與競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)主體本身無(wú)法改變這一制度前提,，那么競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境就會(huì)被扭曲，通過競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)資源配置的優(yōu)化就無(wú)從談起,。
有的地方的城市管理部門,，以城市管理為名，對(duì)共享單車企業(yè)可以投放的車輛數(shù)量進(jìn)行配額管理,。從宏觀角度而言,，配額管理具有一定的合理性。因?yàn)檫^度的,、無(wú)序的投放,，的確會(huì)導(dǎo)致資源利用的低效以及浪費(fèi)。另外,，通過對(duì)共享單車企業(yè)管理水平的考核,，對(duì)可以投放的車輛數(shù)額進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，也能夠?qū)崿F(xiàn)獎(jiǎng)優(yōu)罰劣,，從而促進(jìn)管理水平的提高,。
但在一些城市，由政府單方面確定的共享單車可以投放的初始數(shù)量,，在不同企業(yè)之間差距巨大,。舉例來(lái)說(shuō)，最近某一年度,，在上海,，可以投放的共享單車份額總數(shù)一共是110萬(wàn)輛，但在具體數(shù)量的分配上,，不同共享單車企業(yè)之間的數(shù)額分配差距巨大,，三家企業(yè)分別是57.5萬(wàn)/31.6萬(wàn)/20.9萬(wàn)。排在第一位的共享單車企業(yè)可以投放的數(shù)額遠(yuǎn)超其他企業(yè),，一家就獨(dú)自占到了53%,。
需要強(qiáng)調(diào)是，這種優(yōu)勢(shì)不是其通過競(jìng)爭(zhēng)或高水準(zhǔn)的管理來(lái)累積獲得,，而是來(lái)自于政府管理部門的分配,。
投放數(shù)量分配不均衡的問題，也同樣存在于北京,。據(jù)了解,，在北京城六區(qū),，三家共享單車運(yùn)營(yíng)企業(yè)分別可以投放的共享單車數(shù)量分別是40.7萬(wàn)/19.7萬(wàn)/18.7萬(wàn)。排在第一位的共享單車企業(yè)可以投放的數(shù)額遠(yuǎn)超其他企業(yè),，一家就占總量的56%,。
再次需要強(qiáng)調(diào)的是，這種優(yōu)勢(shì)不是來(lái)自市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),，而是政府管理部門的分配,。類似的情況，也存在于深圳,、廣州等其他一線城市,；當(dāng)然，具體表現(xiàn),，又千差萬(wàn)別,。這幾個(gè)一線大城市本身就具有很強(qiáng)的標(biāo)桿價(jià)值，其做法自然也會(huì)被其他城市的管理者所效仿,。
配額的分配,，由于是管理部門單方面決定的，雖然后續(xù)結(jié)合管理績(jī)效考核,，進(jìn)行動(dòng)態(tài)數(shù)量的調(diào)整,，總量上可以有所調(diào)整，但不能從根本上改變特定共享單車企業(yè)可以投放的車輛的基礎(chǔ)數(shù)額,。
在這種情況下,，過度失衡的數(shù)額分配會(huì)在事實(shí)上產(chǎn)生限制準(zhǔn)入的效應(yīng)。試想一下,，某個(gè)共享單車企業(yè),，無(wú)論其管理得多么到位，車輛多么受到民眾的認(rèn)可,，但配額構(gòu)成了其不可能逾越的透明天花板,，這種情況，毫無(wú)疑問構(gòu)成對(duì)企業(yè)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)的巨大約束,。
有的城市管理者,，甚至把允許特定的共享單車企業(yè)獨(dú)家進(jìn)入城市或者城市的某一個(gè)區(qū)域進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)——換言之，允許其“吃獨(dú)食”——作為招商引資的優(yōu)惠措施,。也有的城市，在管理投放配額的時(shí)候,，不注意配額分配的發(fā)展性和公平性,，允許企業(yè)把配額作為一項(xiàng)無(wú)形“資產(chǎn)”，可以被收購(gòu),，并且由收購(gòu)方無(wú)條件地承接,。
這導(dǎo)致一個(gè)悖論：配額管理的出發(fā)點(diǎn),，本來(lái)是促進(jìn)共享單車企業(yè)優(yōu)化管理，但一些已經(jīng)不再存在的共享單車企業(yè),，其曾經(jīng)享有的配額卻可以通過收購(gòu)被累加到收購(gòu)者的份額里面,。這不就從另一個(gè)側(cè)面說(shuō)明，管理者其實(shí)已經(jīng)把配額看做一種有償?shù)?、特許式的,、準(zhǔn)入式的經(jīng)營(yíng)權(quán)了嗎？但問題是,，這種做法在中國(guó)并無(wú)任何法律依據(jù),。
總的來(lái)說(shuō)，對(duì)于共享單車企業(yè)可以投放的車輛的數(shù)額進(jìn)行配額管理,，如果在配額分配的問題上,，不能夠做到大體的公平分配，會(huì)導(dǎo)致企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的起點(diǎn)上的不公平,，并且這種不公平無(wú)法通過競(jìng)爭(zhēng)來(lái)予以矯正,。
對(duì)于這樣的情況，根據(jù)我國(guó)《中華人民共和國(guó)反壟斷法》第45條的規(guī)定,，“行政機(jī)關(guān)和法律,、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，制定含有排除,、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定”,，應(yīng)該屬于濫用行政權(quán)力，制定含有排除,、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定,。
公平競(jìng)爭(zhēng)才是社會(huì)效益的根本保障
為避免政府管理部門制定各種帶有限制市場(chǎng)準(zhǔn)入的政策措施，我國(guó)目前正在大力貫徹實(shí)施《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》,。該條例的目的,，就是要確保政府出臺(tái)的管理政策措施，不能產(chǎn)生限制排除公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)效果,。這一文件對(duì)于確保統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè),，避免各種隱形的地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義的措施,，具有重要意義,。
針對(duì)共享單車企業(yè)投放配額的管理，也應(yīng)該嚴(yán)格遵循《中華人民共和國(guó)反壟斷法》以及《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》的規(guī)定,，對(duì)于目前正在實(shí)施以及將要實(shí)施的配額管理措施,，來(lái)一次大的“體檢”，消除因?yàn)楦鞣N的歷史因素,、人為因素導(dǎo)致的不均衡分配格局,，使得共享單車企業(yè)站在平等的起跑線上,，公平競(jìng)爭(zhēng)，為民眾提供最優(yōu)質(zhì)的服務(wù),。
以此作為觀照,，某些城市在投放配額管理過程中，引入所謂的分標(biāo)段招投標(biāo)的管理措施,，其合法性也存疑,。所謂的分標(biāo)段，就是人為地配置不同的投放配額,，設(shè)置為不同的標(biāo)段,。這同樣會(huì)導(dǎo)致起點(diǎn)上的不公平。因?yàn)橄鄳?yīng)的投標(biāo)企業(yè)還沒有開始進(jìn)入運(yùn)營(yíng),，就已經(jīng)被分為三六九等,。
更加合理的做法，仍然應(yīng)該基于公平的準(zhǔn)則分配配額,，然后在管理過程中實(shí)施動(dòng)態(tài)增減的管理措施,。
共享單車企業(yè)作為一種數(shù)字經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)，這一行業(yè)的發(fā)展具有明顯外溢的社會(huì)效益,，如何維護(hù)這一行業(yè)發(fā)展的正常的法治環(huán)境,，值得我們不斷去探索和優(yōu)化。
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主編｜蕭軼
